Государствами управляют не политики, а бюрократический аппарат. О том, как это происходит в США, рассказывает руководитель Института Браунстоуна Джеффри А. Такер.
2 июля 1881 года разгневанный адвокат из штата Иллинойс Шарль Гито выстрелил в грудь президента Джеймса А. Гарфилда. Это произошло на железнодорожном вокзале Балтимора в штате Мэриленд. Гарфилд пробыл у власти всего четыре месяца и умер от полученных ран 19 сентября. У Гито был мотив для покушения. Он разозлился из-за того, что верил, что за труды в ходе кампании Гарфилда президент предложит ему работу в новом правительстве, однако работу так и не получил. Покушение было местью за это.
Выстрел в Гарфилда был шоком. Конгресс тут же приступил к работе, чтобы предотвратить последующие покушения. У Конгресса была теория, что необходимо прекратить систему опеки над правительством, чтобы люди больше не гневались и не стреляли в президентов. Не самый далёкий полёт мысли, но, к сожалению, политика действует именно так. В результате был принят закон Пендлетона, которым была образована постоянная общественная служба (чиновничество). Новый президент Честер Артур провозгласил закон в 1883 году. Таким образом в США родилось административное государство.
Конгресс тогда, к сожалению, не понял, что с принятием нового закона была окончательно изменена система управления США. В Конституции США нигде не записано, что необходимо создать класс аппаратчиков, которым Конгресс передаст свою власть. Нигде не записано, что должна быть создана машина, которая будет технически подчиняться исполнительной власти, однако на самом деле над ней у президента власти не будет. При помощи закона Пендлетона была создана новая прослойка принудительного этатизма, не подчинявшаяся демократическому контролю.
В начале дела шли неплохо, однако затем пришли Федеральный резерв, подоходный налог и Большая Война. Класс бюрократов рос стремительно и так же быстро увеличивалась их власть. С каждым десятилетием дела шли всё хуже. Холодная война «приварила» к государству военно промышленный комплекс, а Великое общество (Great Society) создало контролирующее огромное количество людей социальное государство. Это развитие событий продолжается до сих пор и на сегодня уже непонятно, есть ли вообще от избираемых политиков какой-то толк.
Одним из примеров результатов такого развития событий можно назвать случай, когда президент Дональд Трамп понял, что Энтони Фаучи его обманул и попытался его уволить. Однако он узнал, что не может этого сделать, т. к. ему это не позволяют сделать законы. Несомненно, Трампа это удивило. Он мог подумать, как такое вообще возможно? Однако очень даже возможно. Тот же статус имеют миллионы сотрудников федерального правительства (их по различным данным от 2 до 9 миллионов — в зависимости от того, кто кого считает частью администрации).
Возможны ли изменения в принципе?
Считается, что приближающийся ноябрь [промежуточные выборы] принесёт для политического ландшафта Вашингтона драматические изменения. Через два года после этого президентскую должность заберёт себе другая партия. На сегодня всё яснее становится, что находящиеся сейчас у власти правительство США и партия, его формирующая, очевидно «перезрели». Надо просто дождаться следующих выборов. Ура демократии, не так ли? Хотя правильнее было бы спросить, а демократия вообще что-то меняет? Не слишком ли цинично было бы сказать, что вообще ничего особенно не изменится.
Проблема содержится в структуре правительства, которой составители Конституции в данном виде не предвидели.
Идея демократии заключается в том, что власть через выбранных представителей находится в руках народа. Антиподом этого является огромный и вечный класс бюрократов, которых мнение и выбор людей, избранных политиков и назначенных ими членов правительства не интересует. Грустно признавать, но именно таковой и является наша нынешняя государственная система.
Ваши реальные правители
Два последних года дали нам отрезвляющий урок того, кто на самом деле управляет государством. Это на уровне исполнительной власти государственные департаменты, которые не отвечают ни за что и не перед кем. А если и отвечают, то отчитываются исключительно перед кулуарными силами из частного сектора, обеспечивающими, чтобы колёсики были смазаны и крутились в обоих направлениях [государственные чиновники могли бы получать «тёплые места» в частном секторе, а представители частного сектора могли бы продвигать интересы предприятий в госучреждениях]. У политически назначенных глав крупных департаментов (CDC, HHS и т. д.) практически нет никакой свободы слова. Они являются марионетками, над которыми издеваются карьерные бюрократы, если, конечно, они вообще обращают на них какое-то внимание.
Много лет назад я жил в одном многоквартирном доме в пригороде Вашингтона и все мои соседи были работниками федеральных департаментов. Чиновниками Транспортного, Трудового, Сельскохозяйственного, Коммунального и других департаментов. Их должности были пожизненными и они это знали. Их зарплаты зависели от бумажных достижений и от того, как долго они проработали в должности. Для их увольнения не было никаких возможностей, если они не натворили чего-то особенно ужасного.
Как наивный человек я вначале пытался говорить с ними на политические темы. Они смотрели на меня с непониманием. Тогда я считал, что они имеют об этих вещах конкретные мнения, но по какой-то причине не могут об этом говорить.
Позднее я пришёл к отрезвляющему выводу: этих людей политика, касающаяся их работы, не интересует вовсе. Говорить с ними о политике аналогично тому, как говорить со мной о хоккейных командах Финляндии. Эти команды никак не касаются моей жизни. Также и с этими людьми: никакие политические изменения не влияют на них никоим образом. Они это знают и гордятся этим.
Картины на стене
Примерно в то же время я по странному стечению обстоятельств провёл несколько недель в конторах Департамента жилищного хозяйства и планирования (Department of Housing and Urban Development; HUD). Я занимался исследовательской работой и у меня был доступ ко всем архивам, к которым тогда мог получить доступ простой гражданин. Это был период времени, когда старый политически назначенный руководитель HUD уходил, а новый ещё не приступил к работе. Я спокойно занимался своими делами, когда услышал в коридоре звон разбитого стекла. Я высунул голову за дверь, чтобы узнать, что случилось. Один человек шёл по коридору и сбрасывал со стен развешанные уходящим руководителем фотографии в стеклянных рамках.
Примерно через час прибыл уборщик, который смёл осколки в мусор. Через час прибыл человек, который развесил на стене фотографии, которые пожелал видеть новый начальник. И что интересно — к этому «громкому» событию ни один из работников HUD не проявил ни малейшего интереса. Они видели подобные вещи десятки раз и это их не волновало.
Оглядываясь назад, я сделал следующий вывод: косметические изменения в политике на назначенных навечно чиновников не влияют. Предположим, что в госучреждениях работает два миллиона человек — оставим в стороне почту и военных. Президент назначает примерно на 4000 политических должностей, они приходят и уходят.
Политика временна, бюрократия — бессмертна
Безусловно, республиканцы могли бы что-то сделать с этой проблемой, но зачем им это Практически каждому избранному политику есть что скрывать. А если даже нет, то СМИ обязательно что-то выдумают. Как мы видели во время президентства Трампа, это то средство, с помощью которого государство бюрократов контролирует политический класс.
Что касается вероятности того, что что-то изменится, то не стоит быть наивными. Для этого требуется гораздо больше, чем избрать через демократический процесс новых руководителей государства. Истинные руководители государства слишком умны для того, чтобы позволить выборам вмешиваться в свои дела. Выборы нужны лишь для того, чтобы люди верили, что демократия имеет какой-то толк и потому именно избиратели, а не правительство бюрократов отвечают за всё происходящее.
До тех пор, пока политики ничего серьёзно не сделают с классом бюрократов, не будет и изменений. В то же время можно ожидать, что надвигающийся экономический кризис раздует власть бюрократии до невиданных размеров.
[Информация к размышлению: В Эстонии в общественном секторе работает около 1/10 населения страны, в США — если принять за основу цифру 9 млн – 1/37 населения.]